環保投融資政策創新勢在必行

逯元堂

黨中央、國務院高度重視環境保護,隨著污染減排的深入和污染治理力度的加大,環境保護投資呈現出逐年增長的態勢,尤其是“十五”以來增速更加明顯。但在投資結構方面,直接用于環境保護和污染防治領域的比例相對偏低。在資金渠道方面,上世紀80年代我國已確定了環境保護資金的8條渠道,但隨著財稅體制和經濟體制改革,原更新改造基金中提取7%作為環保技改基金、“三廢”綜合利用留成用于污染治理等渠道均已失效,新的穩定的資金渠道尚未建立,加劇了資金籌措的風險。

環境基本公共服務屬于政府事權,在合理劃分政府事權的基礎上,建立事權和支出責任相適應的制度,以專項資金支持政府環境事權范圍內的項目。考慮到環境保護的公益性,避免環境保護資金統籌到其他領域,環境保護專項資金應進一步強化而非壓縮,以調動市場積極性為目標,采用財政資金引導、社會資本投入為主、市場運作的方式,逐步與社會資本相結合,建立國家環境保護基金。

40多年來,我國多元化的環保投融資格局已逐步形成,環保投資力度逐年加大。但在環境污染總體尚未遏制的形勢下,環境污染治理設施建設相對滯后,歷史遺留的環境欠賬較多,新型環境問題不斷凸顯,環境保護的資金需求依然較大。與投資需求相比,環境保護投資尚存在一定差距,尤其是老的環境保護投資渠道(如原更新改造基金中提取7%作為環保技改基金、“三廢”綜合利用留成等)逐步喪失,新的投資渠道尚未完全建立,加劇了資金籌措的風險。十八屆三中全會《決定》提出了建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制,環境保護投資將面臨一些新的形勢,環保投融資機制和政策將進一步優化和創新。

財稅體制改革

波及環保經費的影響不容忽視

財稅體制重大改革總體上將對環境保護機制、體制、制度完善起到積極作用,對未來環境保護工作持續產生利好影響。但近期財稅體制改革的動向、具體操作等尤其應該引起注意,在環保投融資機制不健全、全面改革尚未完全到位時,近期財稅體制一些具體做法將對環保投資和環保部門經費保障產生“陣痛”影響不容忽視,部分環保投資穩定的來源渠道將進一步喪失,基層政府環保支出和環保部門經費將受到較大的沖擊,環境監管能力建設資金日益缺乏保障。

一是財政轉移支付制度改革將影響政府環保支出的保障能力。財政轉移支付制度改革將波及近一半的中央政府環保支出,中央和省級專項的帶動性和針對性受到影響,最重要的是有可能被基層和財政保障情況較差的地區“統籌”用于其他經濟社會事務。近年來,中央財政專項轉移支付占中央政府環保支出的比例達到50%左右。不少省份近年來主要是通過應急式的專項資金固化為主要的投資渠道,從而擴大政府環保支出,這對于帶動地方和社會投資,針對性地解決重大環境問題起到了積極作用。隨著專項轉移支付壓縮整合與一般性轉移支付的強化,若無約束性的支出政策制度規定,將使國家和各省環境保護專項定向投入受到較大影響,難以保證資金用于地方環境保護事務,對國家大氣、水、土壤、重金屬等規劃、計劃實施投入保障存在不確定性,治污投入極有可能被“統籌”、“整合”降下去。

二是排污費改稅將改變目前地方環保支出格局。調查表明,環境保護費改稅將使近三成的政府環保投資、近四成的基層政府環保支出和部門經費、七成多的能力建設資金受到影響,需要切實先行解決環保投資和部門經費保障的財政預算“硬”約束問題。排污費每年穩定提供100億元左右的治污資金,占政府環保投資的24%左右,提供30%左右的環保系統經費來源和支出,尤其特別需要指出的是,排污費提供了全國縣級環保經費的40%、全國監察執法系統經費的40%、中部地區環保系統經費的40%,全國能力建設投資的77%。若僅原則規定原由排污費安排的支出納入財政預算安排,缺乏必要的保障和具體的實施細則,費改稅將打破基層環保部門經費和環保投資或明或暗的“以收定支”、“總量平衡”的傳統格局,財力薄弱地區政府環保支出和部門經費難以保障,尤其是編制外人員的經費將面臨失去保障的嚴峻問題。特別是營業稅改增值稅后,一段時間內地方自主收入會有一定程度的降低,在地方稅種改革尚未完全到位時,環境保護投資尤其是政府環保投資很可能會降低,相當多地方“吃飯財政”可能不得不壓縮環保支出。

三是運用政府和社會資本合作與環境污染第三方治理將進一步強化社會資本投入。政府和社會資本合作模式(簡稱PPP)作為投融資模式的重大創新與項目管理方式的重大轉變,運用PPP模式已成為加強公共產品和服務供給質量與效率的重要途徑,國家先后出臺數十項政策文件,明確在包括環境保護等在內的相關領域積極引入社會資本,推廣PPP模式。為落實《水污染防治行動計劃》,財政部、環境保護部制定出臺《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》(財建[2015]90號),積極引入社會資本投入水污染防治領域。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了推行環境污染第三方治理。2014年12月27日,國務院辦公廳以國辦發〔2014〕69號印發《關于推行環境污染第三方治理的意見》。在環境保護領域積極推進PPP模式和環境污染第三方治理,將有利于環境保護市場的進一步開放,促進社會資本的投入,環境保護投資渠道將進一步拓寬。

四是推行環境績效合同服務將更加注重資金投入效果。國務院印發的《水污染防治行動計劃》明確提出了采取環境績效合同服務、授予開發經營權益等方式,鼓勵社會資本加大水環境保護投入。在政府和社會資本合作模式中,也將逐步建立基于效果的付費體系。推行環境績效合同服務,強化資金投入效果是順應環境管理戰略轉型的需要,是實現環境質量改善為核心的重要舉措。資金投入的績效也將逐步與財政資金分配、政府付費等掛鉤,將推進環境保護投資從規模型向效益型轉變,環境保護項目重投資、輕效益的現象也將得到一定的改觀。

環保投融資政策與模式急需創新

總體而言,目前環保投融資尚存在總量不足、效率不高等問題。政府投資規模盡管增加較多,但缺乏穩定的渠道,且引導性需進一步加強。社會資本投入規模和占比均不高,社會資本生態環境保護投入的積極性需進一步提高。創新環保投融資政策與模式勢在必行。

一是強化污染治理設施運營投入,優化資金使用方式。目前財政環保專項主要以投資補助的形式為主,主要用于項目建設的固定資產投資。隨著環境污染治理設施的大規模建設,存量資源逐步增加,污染治理設施建成后的運行費用已逐步超過同期環境保護固定資產投資,且對環境污染治理效果至關重要。應逐步加大對污染治理設施運營的投入力度,確保建成項目穩定發揮效益。逐步優化專項資金使用方式,綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式,逐步從“補建設”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉變。與此同時,建立基于績效的專項資金分配機制與獎懲機制,在項目投資補助、競爭立項等方面強化資金使用績效。

二是以專項資金落實政府環境事權,以環境保護基金調動市場積極性。環境基本公共服務屬于政府事權,在合理劃分政府事權的基礎上,建立事權和支出責任相適應的制度,以專項資金支持政府環境事權范圍內的項目。考慮到環境保護的公益性,避免環境保護資金統籌到其他領域,環境保護專項資金應進一步強化而非壓縮,以調動市場積極性為目標,采用財政資金引導、社會資本投入為主、市場運作的方式,逐步與社會資本相結合,建立國家環境保護基金。基金采用債權和股權投資等有償使用方式,重點支持環保PPP項目、環境污染第三方治理項目融資,充分調動地方和市場活力,實現財政資金引導和放大效應。

三是加強投資回報機制創新,加大社會資本投入。環境保護領域普遍缺乏使用者付費機制,除市政污水處理、危險廢物處置及部分政府補貼以外,尚缺乏吸引社會資本投入的盈利機制。基于環境保護項目特征,應創新資源組合開發模式,以資源開發項目收益彌補污染防治項目投入成本與社會資本回報要求,對使用者付費、政府付費模式進行有益補充。包括與周邊土地開發、供水、林下經濟、生態農業、生態漁業、生態旅游等收益創造能力較強的配套項目資源組合開發。鼓勵對項目有效整合,鼓勵實施城鄉供排水一體、廠網一體和行業“打包”,通過規模化經營降低建設和運營成本,提升整體收益能力,擴展外部效益。

四是加強金融產品和服務創新,提供環境保護融資支持。鼓勵開發貸款周期長、融資成本低的創新金融產品,建立向金融機構推介PPP項目的常態化渠道,鼓勵金融機構為相關項目提高授信額度、增進信用等級。開展排污權、收費權、政府購買服務協議及特許權協議項下收益質押擔保融資,以及污水垃圾處理服務項目預期收益質押融資等試點,增強企業污染治理融資能力。拓展PPP項目投融資渠道,大力發展直接融資,鼓勵保險資金通過股權投資計劃、債權投資計劃、資產支持計劃等多種模式,支持PPP項目建設。

(作者系環境保護部環境規劃院環境PPP中心主任)來源上海證券報)

本文來源:中國證券網·上海證券報

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